Нил Горсач назвал этот закон «любопытным животным». Новый законопроект может его укротить
Один из самых странных законов страны готов к реформированию благодаря новому законопроекту члена Палаты представителей Стива Коэна (демократ от штата Теннесси), который призван привнести долю логики в федеральную политику в отношении наркотиков.
Этот необычный закон, который судья Верховного суда Нил Горсач назвал «любопытным животным», — это Закон о борьбе с аналогами контролируемых веществ (Controlled Substance Analogue Enforcement Act). Известный как «Закон об аналогах», он является частью Закона о борьбе со злоупотреблением наркотиками 1986 года, который был в спешке принят Конгрессом и республиканским президентом Рональдом Рейганом в преддверии промежуточных выборов того года. Принятый на фоне громких смертей, включая гибель баскетбольной звезды Лена Байаса, Закон о борьбе со злоупотреблением наркотиками ввел обязательные минимальные сроки заключения и огромный разрыв в наказании за преступления, связанные с крэком и порошковым кокаином соответственно.
Закон об аналогах отдельно стремился решить проблему так называемых дизайнерских наркотиков. Проблема, с точки зрения властей, заключалась в том, что закон был слишком конкретным. Кокаин, героин и другие наркотики были запрещены, потому что они были внесены в списки наркотических средств согласно Закону о контролируемых веществах эпохи Никсона. Но ничто не мешало подпольным химикам экспериментировать с внесенными в списки веществами, создавая новые, которые закон не охватывал. Конгресс мог бы запрещать новые наркотики по мере их появления на нелегальном рынке, но это требовало времени и действовало бы только на будущее. А пока, как считало правительство, злоумышленники оставались безнаказанными.
Как я изложил в своей книге «Bizarro», посвященной закулисной истории Закона об аналогах и одному из самых странных дел, которое он породил, правоохранительные органы устали играть в кошки-мышки, постоянно догоняя преступников. Они хотели перейти в наступление. Результатом стал Закон об аналогах, который расширил федеральное законодательство о наркотиках, постановив, что любые вещества, «существенно схожие» с уже запрещенными, такими как кокаин, героин и другие из наиболее строго контролируемых списков, также являются нелегальными.
«Любопытное животное»
Решая одну проблему, Закон об аналогах столкнулся с другой: Конституцией. Принцип надлежащей правовой процедуры означает, что люди должны знать, что является законным, чтобы иметь возможность соответствующим образом строить свою жизнь. Тем не менее, тест закона на «существенное сходство» объявлял вне закона потенциально бесконечное число веществ на основе расплывчатого, ненаучного стандарта. Будет ли этот стандарт соблюден в конкретном деле, зависит от того, смогут ли прокуроры убедить присяжных в том, что одно вещество «существенно схоже» с другим. Этот неоднозначный тест приводил к противоречивым вердиктам по разным делам, связанным с одним и тем же веществом.
Даже химики Управления по борьбе с наркотиками (DEA) не всегда были согласны между собой относительно того, какие вещества квалифицируются как аналоги. Если собственные эксперты правительства не могут прийти к согласию относительно того, что является законным, как можно ожидать, что граждане, на которых распространяется этот закон, будут это знать?
Судьи, назначенные как республиканскими, так и демократическими президентами, ставили под сомнение конституционность этого закона. Среди них особенно выделяется Горсач. До того, как президент Дональд Трамп назначил его в Верховный суд в 2017 году, будучи судьей апелляционного суда в Денвере в 2015 году, он назвал этот акт «любопытным животным» в своем решении. Горсач счел значение теста на «существенное сходство» «открытым вопросом», задаваясь вопросом, дает ли он гражданам справедливое уведомление.
Но даже после того, как он вошел в состав Верховного суда, судьи отказывались рассматривать петицию с критикой Закона об аналогах. Отсутствие интереса со стороны суда фактически оставило решение вопроса на усмотрение Конгресса.
Укрощение животного с помощью «и»
Здесь на сцену выходит новый законопроект, анонсированный Коэном, который критиковал войну с наркотиками на протяжении почти двух десятилетий своей работы в Палате представителей. Демократ не будет баллотироваться на переизбрание в этом году после того, как республиканцы Теннесси при поддержке недавних решений Верховного суда утвердили новую карту избирательных округов, которая раздробила его базу в Мемфисе, находившуюся в единственном в штате округе с большинством чернокожего населения.
Законопроект Коэна «О реформах общественного здравоохранения и исследований в области контролируемых веществ», как следует из его названия, сместит акцент законодательства о наркотиках с карательного подхода на подход, ориентированный на общественное здравоохранение, с обновленной системой классификации, поощрением научных исследований и другими мерами.
Его поправка к закону об аналогах не отменила бы подозрительный с точки зрения конституции тест на «существенное сходство», но она устранила бы один из его абсурдных аспектов.
Чтобы понять, в чем заключается исправление, необходимо знать, что именно гласит текущий закон. В нем есть три раздела, которые определяют, что такое аналог контролируемого вещества, в соответствии с его 1) структурой, 2) эффектом и 3) заявленным эффектом. Он определяет аналог как вещество:
I) химическая структура которого существенно схожа с химической структурой контролируемого вещества из списка I или II;
II) которое оказывает на центральную нервную систему стимулирующее, депрессивное или галлюциногенное воздействие, существенно схожее или превышающее по силе воздействие контролируемого вещества из списка I или II; или
III) которое в отношении конкретного лица данное лицо представляет или намеревается выдать за вещество, оказывающее на центральную нервную систему стимулирующее, депрессивное или галлюциногенное воздействие, существенно схожее или превышающее по силе воздействие контролируемого вещества из списка I или II.
Помимо расплывчатости самого термина «существенно схожий», ключевой проблемой является формулировка между разделами. Между вторым и третьим разделами (об эффекте и представлении) стоит союз «или», но между первым и вторым разделами (о структуре и эффекте) нет ничего. В проекте закона 1986 года между этими двумя первыми разделами стояло «и», что однозначно означало бы, что для квалификации в качестве аналога требовалось как минимум наличие существенно схожей химической структуры.
Неясно, почему «и» не попало в окончательную версию Закона об аналогах. Но его отсутствие породило нестандартный правовой аргумент о том, что прокурорам достаточно доказать только один из трех пунктов: структуру, эффект или представление об эффекте. Последствия такой интерпретации экстремальны, поскольку если требуется только представление (независимо от того, чем вещество является на самом деле или как оно действует), то люди могут получить десятилетия тюремного заключения за продажу чего-то, что вообще не похоже на наркотик из списков.
То, что апелляционный суд назвал «абсурдным» примером этого явления, возникло в ходе судебного процесса над людьми, продававшими смесь воска для свечей и муки под видом крэк-кокаина. «Рассмотрение воска для свечей и муки, независимо от того, как они преподносятся, в качестве контролируемого вещества списка I является "абсурдным" результатом, которого, как нас учат каноны толкования, следует избегать», — заявил суд Филадельфии в деле 2003 года, отменив решение нижестоящего суда, постановившего обратное.
Тем не менее, опасения по поводу этого абсурда не остались в прошлом. Всего несколько лет назад апелляционный суд Сан-Франциско предположил, что закон все еще может быть использован для достижения столь нелепого результата. Даже правительство не настаивало на такой агрессивной интерпретации, поэтому суд не счел необходимым придерживаться её в том деле.
Но если Закон об аналогах останется в силе в текущем виде, суды могут продолжать приходить к «абсурдным» результатам в будущих делах.
«Открытый вопрос»
Предлагаемый Коэном законопроект предотвратил бы этот абсурд, добавив союз «и». Если бы он присутствовал во время дела о воске и муке, районный суд был бы вынужден встать на сторону защиты, потому что, даже если смесь продавалась как крэк, ее химическая структура по любым разумным меркам не была существенно схожа с крэком.
Безусловно, поправка к закону об аналогах, содержащаяся в новом законопроекте, не решила бы проблему надлежащей правовой процедуры, присущую тесту на «существенное сходство»; это, вероятно, можно было бы сделать только путем полной отмены закона. Тем не менее, законопроект принес бы долю логики, которой не хватало четыре десятилетия.
Наберет ли эта скромная мера необходимое количество голосов для принятия нынешним Конгрессом и администрацией — это, как выразился Горсач в 2015 году, «открытый вопрос». Но даже если этот законопроект не будет принят, это важный вопрос, который нужно продолжать задавать.